中央政策好，但落实起来却变了味。陕西洋县廉租房必须一次性缴纳30年租金的“鹅城式收费”，是为近例。面对诸如此类的新闻报道，公众不难得出这样的结论。

中央与地方政府在公众形象上的这一落差，可以说相当普遍。据2006年中国社科院社会学所主持的一项关于社会心态的全国抽样调查，在社会信任方面，公众对中央政府的信任程度明显高于地方政府。我们前不久在农村做的入户调查，也显示了同样的趋势。接受问卷调查的农村居民中十有八九认同“国家政策很好，但执行的不行”的说法。

相对中央政府而言，公众对地方政府更有可能是不信任和不满意的。为什么会形成如此差距？对这一现象的学术研究还不多见。有学者认为，除了政府官员素质、与民众的距离等人为和心理因素外，关键还是体制和政策问题。其中，主要包括立法决策易而执行难、执行成本主要由地方承担，以及地方政府责权的不确定性。

按照这种解释，出问题的是现行的政府管理架构。在这个架构中，各级地方政府两头受压，既是政策的具体执行者，又是民怨的直接承接者。正所谓“中央请客，地方埋单”，公众若不买账，其不满和怨气更易落到地方头上。瞧这个夹板子气受的。

中央和地方政府在公众心目中的差别，作为一种社会心态，有一个固化和普遍化的过程。中央与地方政府的层级管理架构，是一项客观存在的制度。这一制度的缺陷或弊端会导致持久和普遍的后果。地方政府公众形象日渐走低的趋势，与政府层级管理架构当然不无关系。但问题的症结，并不在于地方政府所处“夹板子”的中间位置——事实上这一位置一直是客观存在的，而在于地方政府的所作所为偏离了中央政策，与公众的预期形成了反差。这种反差越大，地方政府的公众形象也就越低。

所以，真正需要关注的问题，是地方政府为什么不能让老百姓满意？从自上而下的层级管理架构的角度来看，这是一个执行力不够的问题。但从自下而上的民主视角看，这是一个制度约束不够的问题。执行力，主要是施政水平；而有没有强有力的制度约束，则直接关系到有没有执行意愿和动力。

相对而言，我们偏重于执行力，而轻视制度约束。在地方政府的制约中，我们则偏重于自上而下的管束，而忽视自下而上的约束。长期单向的制约，导致了地方政府不同程度的失控。这一点或可从越演越烈的土地财政和屡禁不止的强制拆迁中一见端倪。缺乏约束的公权力必定会偏离公众利益，而走向自我利益的化。

处于夹板中的地方政府，要受的就是“夹板子气”。但这个“气”，不应是怨气，而应该是元气。元气从何而来？来自民意，来自公众的参政议政。唯有时刻以公众利益为重，自觉接受公众监督，才是切实改善政府形象之正途。