明确旅游规划的体系与内容

旅游规划是保障旅游业科学发展的重要环节，实践已证明其作用。渠涛说，将旅游规划内容纳入《旅游法》是十分必要的。因为一些地方在发展旅游业的过程中存在重复开发、不科学开发，甚至是违规开发等破坏资源的行为，应该有一部法律对此加以监管。

但是，《旅游法》应如何确定旅游规划的体系和内容，如何与相关规划衔接等成为立法工作的难点。

对于体系和内容如何确立的问题，魏小安认为，与旅游规划相比，促进行业发展应该是更根本的问题。《旅游法》对旅游行业来说应该是一部促进法，体现促进旅游产业发展。如果强化“促进”的内容，《旅游法》对产业发展的意义也会更强。

旅游规划与城市规划、自然保护区规划等如何衔接是旅游规划中经常碰到的现实问题。对此，保继刚深有体会。他说，旅游规划既要处理需求的规划，又要处理供给的规划；既是一个产业的规划，又是政府提供基础设施的规划；既有物质方面的规划，又有一部分非物质内容的规划，如旅游形象等。正因为其复杂性，所以我们难免与别的部门产生分歧。如果在城市里面，就会跟城市规划有冲突的地方；如果在风景区内，就可能与风景名胜区、自然保护区、世界遗产等规划有重叠。

国家旅游局规划财务司副司长张吉林认为，《旅游法》中涉及旅游规划的内容应该分为三个部分：发展规划、功能区规划和功能规划。目前，发展规划和功能区规划已经得到普遍认可，没有太大争议。对于旅游功能规划，他说，我们应从旅游者活动规律的角度，提出相应的原则和要素，设置一个旅游功能规划。这个旅游功能规划不仅局限于旅游区内，只要是进行旅游活动的地方都应符合这个规划，就像搞环评一样，要管到具体的项目。有了这样一个旅游功能规划，旅游规划落实起来就有了基点，管理起来也有手段。

“现实中一些自然保护区因为旅游开发受到破坏，人们往往会归咎到旅游部门，但是旅游部门没有相应的职能和手段，管不了这个问题，只能进行劝说或者引导。有了这样一个旅游功能规划后，如果再有类似情况发生，旅游部门就可以按照旅游功能规划进行检查和管理。”张吉林说。