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快递与邮政普遍服务的性质不同
发布日期：2009-05-11

1月5日出炉的《邮政法》修改第7稿再次遭到了我国各类非邮政快递企业的普遍质疑，据了解目前《邮政法》第8稿正处于新一轮的征求意见之中，相关的政府部门、邮政、物流、中外快递企业、行业协会等都高度关注。为此，本刊记者于近日走访了中国国际货代协会国际快递工作委员会秘书长刘建新（以下简称刘）。《物流》:据了解近年来就《邮政法》的修改，国务院法制办曾经专门召开座谈会听取货代协会和快递企业的意见，非邮政快递企业主要关注《邮政法》修改中的哪几方面? 刘:中外快递企业关注《邮政法》的修改，是因为《邮政法》的修改条文涉及到对我国各类非邮政快递企业现有经营业务（商业信函、包裹等寄递业务）与邮政专营的规定和新的监管条款、市场准入条件、处罚条款等，由于法律的制订通常需要具有一定的稳定性和适度的超前性，要预留出未来的发展空间，才能够满足消费者更加多样化的寄递消费需求等新的变化，所以这些条款设置得是否科学、合理，将不仅直接关系到国内数万家非邮政快递企业和上百万员工的生存问题，而且也关系到我国快递业能否满足未来社会经济发展需要的大问题。据了解，目前全国实际参与各类快递服务的劳动者超过百万人。从事同城和异地快递业务的非邮政快递企业员工据报道有100万人，其中又以民营快递企业为主。据估算，非邮政速递为社会带来的效益每年达200多亿;从市场份额看，国内同城快递服务的约80%（在上海是95%以上），跨省市的快递服务的约50%都是由民营快递企业提供的。《物流》:非邮政快递企业质疑邮政专营快递服务与邮政执法合理性的理由是什么? 刘:具体到专营问题，争议主要在三个方面:一是邮政将营利和市场竞争性质的快递服务业务混同于非营利性质的普遍服务的做法是否合适，二是邮政专营原则与范围的确定问题，三是我国邮政专营快递的标准应当如何确定?目前《邮政法》第7稿采用的是单一的重量标准，虽然已将专营的国内单件快递的重量从原来的500克降到350克，但仍然遭到非邮政快递企业的普遍反对。经初步分析，《邮政法》第7稿在三个方面的规定可以置国内非邮政快递企业于死地。一个是在经营范围上规定单件重量在350克以下的国内速递业务由邮政EMS专营，由于现在95%以上的快递商务信函（主要为企业的商业合同、订单、进出口海关报关单、银行票据、招/投标书、样品，为老百姓限时递送的机票、戏票、个人证件、资料等）的单件重量都在350克以下，所以这个规定一旦成为法律，就会使现在以经营商业文件为主的90%的非邮政快递企业（特别是做同城快递服务的民营快递企业）关门。第二个是在市场准入条件上，规定邮政监管机构可以根据其对国家安全、快递市场竞争状况等因素的主观判断来掌握是否批准新申请的非邮政快递企业，而邮政部门主管的邮政EMS设立新机构却不受此限制。这种内外有别的管理方式现在就在用。例如现在经营快递业务的国际货代企业根据市场和客户的需要增设分支机构的，按照两部一局（原外经贸部、信息产业部、国家邮政局）的文件和国家邮政局简化委托手续的通知（国邮2002年第556号文）的规定，凡是已经取得原外经贸部（现为商务部门）、工商部门批准的货代企业只是在邮政部门备个案即可领取邮政委托证书，但邮政部门近年来却自行搞起了行政审批制，未征得两部同意，就以市场竞争状况已经饱和等理由对商务部门批准新设立的合法货代企业及其新增分支机构的委托申请不批准备案登记。这些企业涉及数量很多的非邮政的国有、民营和中外合资企业等，如果你敢经营，邮政部门就以没有经它批准委托备案属于违法经营来处罚你。第三个是在处罚上规定可以对非邮政快递企业的处罚比邮政企业高五倍（为50万元）的罚款。一封快递信才能挣几块钱?发现了罚你50万，还要吊销非邮政快递企业经营许可证！关于邮政执法与处罚的问题，也长期存在的一些问题。一是多年来邮政政企不分，具有“双重”身份的邮政部门没法做到公平、公正执法时有发生。无论是现行《邮政法》的执法条文（第40条），还是2006年初国务院发文明确的新的邮政监管机构的职能，都没有赋予邮政部门的执法权，而规定只有工商部门才有权查处企业超范围经营行为的法定权力，并由人民法院受理。另一方面，国务院自2005年初发布实施了关于鼓励支持和引导非公经济发展的“36条”后，当前的《邮政法》的内容明显存在着影响快递业公平竞争的歧视性条款，不利于非公经济发展。《物流》:邮政普遍服务与快递服务究竟有哪些区别与联系? 刘:现在有一种说法，把邮政业务分为传统业务和新兴业务，我们认为这个判断是不准确的，世界各国特别是实行市场经济体制的国家都是把邮政业务分为普遍服务的业务和竞争性的业务，我们觉得这种分类符合快递业的实际，也符合未来发展的要求。现在也有两个声音，一种认为快递服务（特别是商业信函、包裹等）是商业服务，快递是物流产业的基础部分;一种声音认为快递（不论快信、慢信，还是商业信函）都是邮政业务，因此，就产生了不同的政策倾向。如果说，快递是物流产业一部分，那它应该享受物流产业发展的政策，接受物流主管部门的管理。如果把快递业务归入邮政，那就要接受邮政部门的监管，由邮政部门设定有关快递业的市场准入条件等。而实际情况我们看到快递业是一个竞争性的行业。首先它和邮政普遍服务的性质是不一样的。邮政部门提供的普遍服务是一项国家对公民的法定责任，它是一种公共服务产品。是邮政部门受政府的委托为老百姓送信，这是国家《宪法》保护公民个人的通信自由和通信秘密的权利。而快递服务（包括EMS）提供的是一种个性化的“门到门”服务，负责递送用户委托的重要的或紧急的文件、物品，快递企业可提供全程的追踪查询，是一种限时性的、高效率的和高价格的增值服务。所以，它是在市场经济条件下产生的一种私人性质的服务产品。二是两种业务的服务对象是不同的，邮政普遍服务的对象是全体公民，这是由邮政部门履行国家对公民提供基本通信的法定义务决定的。但是快递企业不是这样，它服务的主体是工商企业，对普通消费者来说，也仅限于有快递需求和支付能力的这样一部分消费群体，所以快递的服务对象是企业和部分公民。三是定价原则不同。快递业叫做市场定价，由快递企业根据快递服务产品的不同要求来定价，邮政普遍服务是国家定价，一个是必须低资费的，要让老百姓掏得起，例如现在实行的是同城一封平信邮资6毛钱，寄到外省市的是8毛钱。全国各地的邮政企业必须执行统一的标准，不得自行定价，发生了政策性亏损的部分由财政补贴，由国家财力来保证普遍服务业务的运营。四运行机制也不一样。邮政EMS是依靠国家的邮政网络运营的。由于邮政设施是国家投资并为全民服务的，而邮政EMS是商业化运营的实体并且是按照市场价格收费的，所以目前邮政设施、网络因为存在隶属关系而让邮政商业企业无偿使用的做法不符合市场经济的公平原则。多个政府部门、行业协会、专家学者和中外企业一致要求政企分开后的我国邮政企业要严格分业经营，实行普遍服务与竞争性业务的独立核算，后者必须自负盈亏，与经营相同业务的非邮政企业享受同等政策，实行公平竞争。在运行方式上，EMS的国际件是以“丢手绢”的方式与收件国进行寄递合作的，需要先送到收件国，再进行二次的分拣、寄递。而其他非邮政国际快递公司遵行的是隔夜送达服务的理论，使用自己的货机或是租航空公司的夜航舱位直达目的城市，再配送。因此就出现了“亚洲一日，中国一日，欧美两日”这样的非邮政寄递速度。这些说明了快递服务是市场经济的产物，而不是普遍服务的内容。《物流》:国际上是如何区别和对待邮政普遍服务与快递服务的? 刘:首先，看WTO的规定。世贸组织关于《国际服务贸易的分类》共有11个大类143个服务部门。其中，在“通信服务”这一大类下，有邮政服务、快递服务、电信服务和视听服务4个并列的服务部门。这表明，世贸组织给予邮政服务、快递服务以同等的行业地位和法律地位。从履行入世承诺来看，必须注意两点。、我国入世服务贸易减让承诺的是快递服务，英文为courier services，并列明了对应的联合国主要产品分类编码CPC75121，而CPC75121在《临时主要产品分类》中对应的服务范围是多式速递服务，其定义为:“除国家邮政当局所提供的服务以外，由非邮政速递公司利用一种或多种运输方式所提供的服务，包括提取、运输和递送信函、大小包裹的服务，无论目的地在国内或国外。这些服务可利用自有或公共运输工具来提供。”这说明，国际规制规定了各国的非邮政快递企业有权在本国经营服务于国内外客户的递送信函、包裹的服务业务。因此，我国承诺的内容是CPC75121包含的所有内容，而非简单的“速递”二字。第二、根据我国的入世承诺，我国在速递服务的国民待遇栏中是承诺了“没有限制”的。因此，对于从事非邮政普遍服务的中外非邮政企业的待遇不应低于从事同类业务的国内邮政企业。其次，再看“万国邮联”是如何规定普遍服务的。它提出了四个条件: 是这个国家境内所有公民永远需要的、基本的通讯服务。就是我们说的“家书抵万金”这样的概念，不管你是穷人还是富人，居住地的远近，国家委托的部门都有义务给你送到。第二个特点是普遍服务业务的资费由国家统一定价，实行国家补贴的普惠制的低资费政策，使人人可以负担得起。第三，这种邮政的普遍服务需要有一定的质量保证。就好像ISO这样的标准，这个标准要公布并接受社会的监督。你必须要及时送到，不能收到的信、订的报一个礼拜送一次。但是目前在我国的《邮政法》中，我们看不到对“万国邮联”普遍服务定义的解释和服务标准、服务质量控制的规定与公布。第四，邮政普遍服务作为国家的义务，只要能保证服务质量，既可以委托给国营部门，也可以委托给私营部门。因此，我们应当遵从国际规则与国际惯例，严格区分两类不同性质的服务，并采取不同的政策去规范它们的发展。例如，对于从事邮政普遍服务业务包括根据普遍服务需要而设立的信件专营业务要严格实行行政许可的制度，由国家定价、这些企业的服务要监督以保证质量，这些企业可以享受多项优惠，发生了政策性亏损的，财政应当足额补贴等等。而对于邮政普遍服务以外的所有业务，包括现在邮政企业经营的此类业务，都应该实行企业的自负盈亏，市场的充分竞争，国家运用市场手段来满足这部分增值性的社会需求，通过优胜劣汰实现资源的优化配置。 2005年我们在欧洲考察时发现，欧盟委员会和各国严格区分邮政和快递的两种服务，邮政法不管快递。据他们介绍，快递是竞争性业务，适用的法律是公平竞争法而不是邮政法。记者:您作为国内的快递专家也是一直关注《邮政法》修订，你个人认为未来邮政专营与快递之争最终将会是怎样的结果? 刘:许多专家认为《邮政法》应当只限于规范邮政系统和普遍服务业务，鉴于快递业的物流性质，应当将快递业的发展与管理事项独立出来，纳入未来将出台的《物流法》;在目前《物流法》出台有困难的情况下，建议国务院先出台《快递业管理条例》，并由负责我国物流业发展的国家商务部门来主管快递业，比较有利于快递业的发展。事实上，《邮政法》的每一次修改，国家相关部门和领导都非常慎重，组织业内人士和行业专家进行咨询，广泛听取多方的意见。因快递业是关系到百万人员就业的新兴行业，对经贸往来也影响巨大，加上面临邮政专营的难题，如果处理不好，不仅关系到快递业企业的生存，也关系到国家经济发展、社会稳定、对外关系等多个方面，处理好了将会加快行业发展与和谐社会的建设。国际经验告诉我们未来国有快递企业（包括EMS）的多数将走上股份制的道路，荷兰的TNT、德国邮政等国有邮政通过股份制焕发了活力。但未来我国最有活力的快递企业将属于民营快递企业。

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