《关于收购生产性废旧金属问题的批复》的理解与适用

废旧金属是国家重要的再生资源。国家经贸委是废旧金属收购的行业主管部门，公安机关负责对废旧金属收购业的治安管理。为了加强对废旧金属收购业的治安管理，保护合法经营，预防和打击违法犯罪活动，1994年1月公安部制定《废旧金属收购业治安管理办法 》（以下简称《管理办法》）报经国务院批准后，于1994年1月25日以公安部令第16号发布施行。由于《管理办法》的规定比较原则，特别是对何为“收购废旧金属”没有具体、明确的界定。随着国家民主法制建设和社会治安形势的发展，各地有关《管理办法》执行问题的请示接连不断，其中对如何理解“收购生产性废旧金属”问题的请示屡见不鲜。例如：1997年江西省公安厅法制处就企业间相互串换废旧金属如何定性处理问题请示公安部法制局，2001年湖南省公安厅法制处就具有废旧金属经营权的企业之间相互买卖废旧金属的行为是否合法问题请示公安部法制局，2001年山东省公安厅法制处再次就合法的废旧金属收购企业在异地收购废旧金属是否属于非法收购行为问题请示公安部法制局，最近福建省公安厅又就合法的收购生产性废旧金属企业跨行政区域竞买其他企业公开拍卖的生产性废旧金属的行为是否应当予以处罚问题请示公安部。公安部经研究后，于200年3月28日印发了《公安部关于收购生产性废旧金属问题的批复》（公复字［2002］2号，以下简称《批复》），对上述有关问题作出了明确规定。现就《批复》的理解与适用问题简要说明如下：

    一、关于合法的收购生产性废旧金属企业跨行政区域收购生产性废旧金属问题
    废旧金属分为生产性废旧金属和非生产性废旧金属。根据1994年9月24日国内贸易部、公安部印发的《生产性废旧金属和非生产性废旧金属分类》的规定，生产性废旧金属，是指用于建筑、铁路、通讯、电力。水利、油田、国防及其他生产领域，并已失去原有使用价值的金属材料和金属制品。非生产性废旧金属，是指城乡居民及企事业单位用于生活资料和农村居民用于农业生产的小型农具，在已失去原有的使用价值后的金属制品。根据《管理办法》和1991年12月26日《国务院关于加强再生资”源回收利用管理工作的通知》的规定，“废金属的经营，由物资、商业部门的回收企业经营”。“生产性废旧金属，按照国务院有关规定由有权经营生产性废旧金属收购业的企业收购。收购废旧金属的其他企业和个体工商户只能收购非生产性废旧金属，不得收购生产性废旧金属。”《管理办法》第四条款规定：“收购生产性废旧金属的企业，应当经其业务主管部门审查同意，向所在地县级人民政府公安机关申请核发特种行业许可证，并向同级工商行政管理部门申请登记，领取特种行业许可证和营业执照后，方准开业。”第五条规定：“收购废究金属的企业应当有固定的经营场所。收购废旧金属的个体工商户应当有所在地常住户口或者暂住户口。”1997年6月25日公安部针对安徽省公安厅的请示，就跨行政区域收购生产性废旧金属等问题作出了《关于对废旧金属收购业治安管理中有关问题的批复》（即公复字［1997］4号文件），第二条明确规定：“根据《废旧金属收购业治安管理办法》第四、五条的规定，收购生产性废旧金属的企业，应当在其办理《特种行业许可证》的行政区域内从事收购业务。违者，应视为无证收购，并按照《废旧金属收购业治安管理办法》有关规定予以处罚。”
　　近年来，随着社会主义市场经济的建立和发展，全国作为一个大市场，各地横向的经济贸易活动越来越活跃，由于生产加工等实际需要，生产性废旧金属跨行政区域流动也显得越来越必要。为此，不少地方的公安机关相继提出，对合法的收购生产性废旧金属企业跨行政区域串换、买卖生产性废旧金属的行为，是否可以不作为《管理办法》和公复字［1997］4号文件规定的非法收购生产性废旧金属行为进行处罚。福建省公安厅则就一起合法的收购生产性废旧金属企业跨行政区域竞买某公司拍卖的生产性废旧金属的具体案件提出；《管理办法》条明确规定了立法目的，是加强对废旧金属收购业的治安管理，保护合法经营和预防和打击违法犯罪活动，该合法的收购生产性废旧金属企业是依法竞买生产性废旧金属，且主体合法，其行为没有违反《管理办法》，不属于《管理办法》规定的违法犯罪行为。从公安工作服务经济建设、打击违法犯罪角度考虑，从市场经济发展和WTO规则看，对该合法收购生产性废旧金属行为，不宜依照公复字〔1997〕4号文件按“无证收购”进行处罚。
    在研究过程中，大家就目前是否允许合法的收购生产性废旧 金属企业跨行政区域收购生产性废旧金属问题，存在两种不同意见。一种意见认为，根据《管理办法》第四条的规定，收购生产性废旧金属的企业，应当向所在地县级人民政府公安机关和工商行政管理部门申领《特种行业许可证》和《营业执照》后，方准开业。《特种行业许可证》作为一种从事特种行业的资格证明文件，当事人一旦取得，就可以凭证收购生产性废旧金属，而不应当受办理证件的行政区域限制，这是市场准人的应有之义，更是市场经济发展和WTO规则的客观要求，也有利于破除地方保护和国家的整体经济建设。因此，公安机关不得将合法的收购生产性废旧金属企业跨行政区域收购生产性废旧金属的行为视为“无证收购”进行处罚，公复字［1997］4号文件第二条的规定应当予以废止。另一种意见认为，在目前社会主义方场经济不断发展的情况下，不允许合法的收购生产性废旧直属企业跨行政区域收购生产性废旧金属，不利于经济的发展。但是，这个问题比较复杂，需要逐步研究解决。目前在不少地方，公民个人采取挂靠、借用等方式从合法的收购生产性废旧金属企业取得《特种行业许可证》后，跨行政区域收购生产性废旧金属，有的甚至以合法收购生产性废旧金属为掩护而收购、窝藏赃物。对跨行政区域收购生产性废旧金属行为，所到地公安机关既难以确认其合法经营资格，又不易对其进行有效的监督管理。对这一问题，需要有关部门共同研究，采取切实有效的措施，特别是制定科学合理的法规，既保护合法的收购生产性废旧金属企业的正常经营活动，又防止不法分子以合法收购生产性废旧金属为掩护而收购、窝藏赃物，从根本上解决收购和销售生产性废旧金属立法和实际工作中存在的问题。最后，经反复研究达成的一致意见是：将解决合法的生产性废旧金属企业跨行政区域收购生产性废旧金属问题与废旧金属收购管理工作的改革同步进行，目前先就福建省公安厅的请示，从非法收购生产性废旧金属行为的界定角度进行批复。

    二、关于非法收购生产性废旧金属行为的界定问题
    《批复》针对福建省公安厅的请示，结合江西、湖南等地公安机关此前就同类问题的请示，从非法收购生产性废旧金属行为的界定角度明确规定：“公安机关对企业依法从事的下列行为，均不得依照《管理办法》和《公安部关于对废旧金属收购业治安管理中有关问题的批复》（公复字［1997］4号）进行处罚：（一）合法的收购生产性废旧金属企业之间相互串换、买卖生产性废旧金属的行为；（二）合法的收购生产性废旧金属企业竞买特定企业公开拍卖的生产性废旧金属的行为；（三）其他企业向合法的收购生产性废旧金属企业购买生产性废旧金属，以供自己生产加工使用的行为；（四）上述（一）至（三）种行为中跨行政区域运输的行为。”一般来讲，收购废旧金属是面向社会上不特定的个人或者单位大量购买生产性废旧金属或非生产性废旧金属的行为，特别是个人收购非生产性废旧金属，这一特点表现得更为突出。正因为废旧金属收购具有上述特点，所以，难以避免违法犯罪分子将盗窃、哄抢或者采取其他非法手段获得的金属材料。金属制品，作为丧失使用价值的废旧金属卖给收购废旧金属的单位或者个人。例如：有的违法犯罪分子盗窃正在使用中的金属井盖、交通设施等，予以毁坏后作为废旧金属卖给废旧金属收购单位或者个人，还有的从铁路、油田、港口、施工工地或者金属冶炼加工企业盗窃金属材料、金属制品后卖给废旧金属收购单位或者个人。为了有效防止这些问题的发生，《管理办法》规定由公安机关对废旧金属收购业进行治安管理，特别是将生产性废旧金属收购业作为特种行业管理。《批复》所列的四种行为均不属于面向社会上不特定的个人或者单位收购生产性废旧金属，如果企业依法经营，则违法犯罪分子难以通过企业的上述四种行为，将盗窃、哄抢或者采取其他非法手段获得的金属材料、金属制品卖给生产性废旧金属收购企业。企业依法从事这四种行为不属于《管理办法》规定的“收购生产性废旧金属”的行为。因此，《批复》规定，公安机关对企业依法从事这四种行为的，不得按非法收购生产性废旧金属行为进行处罚。需要指出的是，《批复》将前三种行为中跨行政区域运输生产性废旧金属的行为单列，是要强调企业依法从事的前三种行为，不应当受行政区域的限制，这是符合市场经济的发展规律，也是有利于国家整体经济建设的。
    其实，对企业间相互串换废旧金属的行为如何定性处理的问题，公安部法制局早在1997年4月1日给江西省公安厅法制处的《对〈关于企业间串换废旧金属应如何定性的请示〉的答复》（公法［l997］41号，以下简称《答复》）中就已经指出，企业间基于双方签订的合同而串换废旧金属的行为，不属于非法收购废旧金属行为。如果合同涉及的废旧金属是赃物或者有赃物嫌疑的，公安机关应当依法予以扣押。对有赃物嫌疑，经查明不是赃物的，应当及时退还；经查明确属赃物的，应当依照国家有关规定处理。从串换废旧金属的主体上看，《批复》较《答复》窄。前者将其限定为“合法的收购生产性废旧金属企业之间相互串换”，后者将其规定为“企业间相互串换”。从文件效力等级和发文时间先后上看，《批复》优于《答复》。因此，今后公安机关对相关问题的处理，应当以《批复》为准。至于冶金企业所需废钢旧铁的串换，根据《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》的规定，冶金企业所需废钢铁的串换和采购，仍按原国家计委、经委《关于改革废钢铁计划管理体制的通知》（计原［1986］216号）规定执行，其他单位和个人不得经营.